評論城市規劃條例

評論城規條例

引言

香港需要更新城市規劃條例。賦予規劃土地用途權力的法例之中,部份程序沒有清晰的定義及合法的考慮因素,而以往關於規劃土地用途被法庭推翻的案例亦對法例有不同理解。以土地用途規劃來改善香港城市環境,現在備受質疑。

法律基礎不足

香港法例第131章城市規劃條例 (下稱城規條例) 於1939年首次訂立,是政府進行城市土地用途規劃的法律根據。城規條例字面上賦予政府轄下的城市規劃委員會 (下稱城規會) 無制衡的權力去執行「促進社區的衞生、安全、便利及一般福利」。於第4 (1) 條,條文為:

「… 規劃委員會的草圖,可顯示或預定 … (各種土地用途) … 而任何事項可透過規劃委員會認為適當的圖解、說明、註釋或描述性質的事項,在該等圖則內或就該等圖則而顯示或預定或指明;且該等圖解、說明、註釋或描述性質的事項須為該等圖則的一部分。」1

儘管城規會的主要職責被視為將市區的土塊劃分做各種土地用途,如住宅、商業、工業和社區用地等,但事實上城規會的權力遠多於將土地分類。城規條例提到任何描述亦成為法定圖則的一部份,賦予城規會對城市發展任意制約的權力,例如荃灣西部的法定圖則限制當中兩幅商業用地不能發展「超過一層停車場加三層」的建築物,以及超過特定的地積比率。2

雖然城規會擁有的權力沒有受明文限制,但該會的決定亦不能與其他法律有所抵觸,包括基本法。基本法第六條寫明「香港特別行政區依法保護私有財產權。」3。由於制約發展通常會減低發展潛力和利潤,因而城規會的決定每每受到司法覆核的挑戰。其中一個爭論點為,因為城規會的決定而造成發展潛力比地契容許的少,是否應得賠償。

以下兩宗司法覆核案例表達了法律的觀點:

城規會於1973年首次引入地積比率上限到分區計劃大綱圖的註釋去制約山頂地區的發展密度。該決定立即受到多次司法覆核的挑戰,但每次法庭都確認城規會的決定。4

然而,從Fine Tower Association Ltd. 對城規會 [2006] 2 HKC 507的官司來看,判詞的其中一段寫到5

… 作為個人財產權在沒有賠償時不被剝奪的原則是,第一,用以造福邦國 (編者按:指香港) 而奪去私有財產時,需要有些公眾利益去合理化,第二,當公眾利益的確有需要時,該損失並不應由該名被剝奪財產的人承擔,而應公眾作為一個整體去承擔。但這些原則並沒有要求賠償予任何人因為受制於為社會大眾利益而定立的法律 …

儘管以上引文清楚道明,財產擁有人並不會因為法律的限制而得到賠償,城規條例亦應在此限,但該案的最終判決有利於財產擁有人,因為法庭同意新的分區計劃大綱圖令財產擁有人不能如以往般發展(既有權力),造成一個事實上的財產剝奪。6

城規會作為一個法定機構其行動有否侵害私人財產權,從案例而言至今乃未有確實答案。再者,財產剝奪的程度又是否法庭的考慮因素?這些法律觀點的空缺,仍有待未來有關案件的判決去填補。

考慮因素不明

城規會在推出有效的新圖則前,需要根據城規條例第6條考慮公眾意見和提出的圖則修改。可是,考慮意見的準則並不明確。

城規條例沒有規定城規會委員的專業資格。在規劃過程之中有兩個機構最具影響力:規劃署負責準備和繪製圖則,城規會通過或否決圖則。於規劃署任職的是專業規劃師,擁有城市規劃學位及專業註冊資格,並有知識、能力去規劃。城規會委員則沒有規定,有來自各個背景的成員。例如,城規會主席周達明先生於政府政務職系出身,並任職約三十年才調任至該會主席。7城規會副主席黃遠輝先生則主修應用金融,並於銀行業工作直至退休,後來被委任為城規會委員。8

然而,城規會的職務是否需要專業知識才能作出?以司法界為比較,設想審案的法官和陪審團:法官精通法律,他們回答法律上的問題 (question of law);陪審團是「社會人士」9,他們回答事實上的問題 (question of fact)。陪審團制度釐清專業人士和非專業人士的責任和角色。可是城規會並沒有如此清晰的規定。

沒有既定考慮的根據令情況更為複雜。城規條例中,「合理」和「適當」是兩個最有關聯的字眼去描述考慮申請和意見的準則。字面上,任何原因都可以成為批准和否決的理據。但於Capital Rich Development Ltd. & Anor 對城規會 [2007] 2 HKC 155的官司來看,判詞中法官認為城規會於事件中的考慮因素,包含規劃考量以外的財務考量,而該財務考量對城規會的決定有一個實質的影響 (substantial or material influence)10,所以該決定有錯失並應被推翻。

為何財務考量不是一個合理考量?

於 Henderson Real Estate Agency Ltd. 對 Lo Chai Wan的官司(1996年樞密院上訴第54號)之中,判詞其中一段寫到:

「(城規會) 上訴委員會並不限於跟從該釋義或指引,儘管它們是應被考慮的實質考量,而且並不應被忽略。」11

這些案件引證了在考慮城規申請和對申請的意見於法律上並沒有清晰的界定。

與政府的政治聯繫

城規會的委員由行政長官任命,亦是政府的代表。在考慮申請和意見時已經沒有清晰的界定,再加上城規條例沒有章節確立城規會運作獨立自主,由政府任命的關係令受任命者自然向政府傾斜。

於2014年11月27日,城規會討論將一塊「綠化地帶」的土地轉往「住宅」用途的申請,會議將施政報告內房屋供應的政策加入到討論的背景。因而該次會議其中一個討論方向變成改變用途會否造成「對周邊環境造成嚴重的負面影響」12。城規會首先接受了政府增加土地供應的政策立場,然後再考慮公眾意見,或對計劃再作少量修改或添加附加條件。

如果申請人不是政府,而是私人發展商,遇到的待遇會截然不同。於2005年2月25日,討論灣仔合和中心二期發展的會議上有以下結論:

「城規會的主要關注是該項發展計劃的規模過於龐大;及與堅尼地道附近發展的特性並不協調。與周圍的發展比較,該項發展計劃的龐大建築會在景觀方面造成很大影響。」

「城規會在審議該個案時,亦仔細考慮了所有其他有關的事宜。在交通方面,雖然申請人建議的道路改善計劃將會緩和對在交通方面預期的影響,但申請人並未能充分證明計劃的可行性及實行的時間。該發展項目亦會導致砍伐大量樹木,城規會認為這是不可以接受的。此外,城規會關注發展項目內建議的某些有蓋休憩用地,可能不具有休憩用地的應有作用。」13

城規會明確地否決申請,並非要求減低發展規模,其後亦否決覆核申請。

由以上的案例而言,若果城規會不清楚申請人的背景,決定和結論很有可能大不相同。

討論

法律基礎不足、考慮因素不明、與政府的政治聯繫等因素,令城規條例所賦予的強大工具不能盡顯改善城市環境的潛力,使用不當更會引發司法覆核或輿論,或會減低政府管治力量。

本文以大篇幅評論城規條例的含糊,以及條例衍生的法定組織城規會,繼而的問題是,城規會應否以「硬編碼」的方式,用清晰條文及解說去釐清城規會的權力及責任。如是這樣,對申請作出決定時,城規會將會有較少彈性,需要亦只可依照條例上有列明的有效考慮因素來作決定。如非這樣,城規會及公眾會繼續處於不明確的規劃環境之中,城規會的權力或會遭濫用,而該會的決定亦容易被司法覆核挑戰,浪費時間及錯失機會。

因此,為了更有效改善城市規劃,香港需要修訂城規條例,以釐清城規會的權力及責任。

聲明

此文修改自本人於2015年為「專業實踐」科目撰寫的其中一篇論文,為香港大學建築學碩士課程的一部份。本文屬研究性質,不能保證法律觀點無誤,並不適且作為引用,亦不應對任何人造成損失負責。原文以英文撰寫。本文翻譯引用的法庭案例判詞時或與原文有出入,要更準確參考原意,請參見本文英文版本。

Bibliography

1 Hong Kong Law, Chapter 131
2 Town Planning Board, http://www1.ozp.tpb.gov.hk/plan/ozp_plan_notes/en/S_TWW_19_e.pdf
3 Hong Kong Basic Law Article 6, 1990
4 Roger Nissim, Land Administration and Practice in Hong Kong (Hong Kong : Hong Kong University Press, 2011),
96
5 Nissim, Land Administration and Practice in Hong Kong, 99
6 Nissim, Land Administration and Practice in Hong Kong, 100
7 Development Bureau,
http://www.devb.gov.hk/tc/about_us/organisation_/permanent_secretary_for_development_pl/index.html
8 Housing Authority, https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/housing-authority/ha-and-its-committees/hamembers/
wongyuenfai1213.html
9 Hong Kong Judiciary, http://www.judiciary.gov.hk/en/crt_services/pphlt/html/jury.htm#1
10 Nissim, Land Administration and Practice in Hong Kong, 100
11 Wong Wah-sang and Edwin Chan, Building Hong Kong: Environmental Considerations (Hong Kong: Hong Kong
University Press c2000)
12 Town Planning Board meeting #9797, http://www.info.gov.hk/tpb/chi/S_TP_25/TPB_Paper_No_9797.pdf
13 Government Press Release, http://www.info.gov.hk/gia/general/200502/25/02250294.htm

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